Les effectifs des collectivités locales ont fortement augmenté depuis 30 ans en raison des transferts de personnels de l’État et par création d’emplois par les collectivités locales. L’augmentation du nombre d’agents territoriaux, « nette » de ces transferts, est régulièrement critiquée, alors que, récemment, la Cour des comptes a pointé l’augmentation paradoxale des effectifs de l’État, dans le rapport consacré à la conduite par l’État de la décentralisation.

A l’heure de la révision générale des politiques publiques pour les administrations étatiques centrales et déconcentrées, dont les mesures s’inspirent notamment de certaines bonnes pratiques des collectivités locales, les collectivités locales peuvent apparaître en retrait, relativement moins performantes, voire en perte de vitesse par rapport à l’État s’agissant de leur nécessaire modernisation administrative.

Les questions de pure gestion et de performance ne sont pas forcément embrassées dans toute leur complexité dans les nombreux rapports, dont celui du comité pour la réforme des collectivités locales. Car, concrètement, qu’impliqueraient, pour les agents territoriaux, des fusions de collectivités, et partant d’administrations, ou la spécialisation exclusive de compétences, par exemple ? Et quelles en seraient les incidences sur les pratiques managériales des cadres territoriaux, premiers artisans de la décentralisation et du management du changement tout à la fois ?

En comprenant l’organisation complexe de la machine qu’est devenue une collectivité locale, certaines critiques peuvent certainement être atténuées. L’organisation d’une collectivité est ainsi à la fois hiérarchique et transversale. Elle est hiérarchique, parce que verticale, ascendante et descendante. Cette organisation pyramidale est fondée sur des liens d’autorité et de subordination. Des chaînes hiérarchiques verticales à multiples niveaux sont à l’œuvre : du directeur général des services à l’agent d’exécution. Le réflexe conditionné est celui de la nécessité impérieuse d’en référer à sa hiérarchie ; ce qui apporte tout autant sécurité que lourdeur, que cette dernière soit transversale ou horizontale. Il est des domaines traditionnels transversaux comme les ressources humaines, l’informatique, les bâtiments domaniaux.

Certaines politiques nouvelles sont également transversales, comme ce qui a trait au développement durable, à la qualité, à l’évaluation. La mise en œuvre d’instances collégiales, comme les comités de direction, ainsi que les rattachements directs au directeur général des services. Le véritable décloisonnement est souvent difficile, en raison des relations hiérarchiques complexes à gérer dans la durée comme le double rattachement qui nécessite à tout le moins une fréquente « pêche à l’information » aléatoire en l’absence de relations hiérarchiques clairement établies. Dès lors, un schéma organisationnel permet de représenter le fonctionnement, les circuits et la gouvernance de l’organisation.